פסק-דין בתיק ע"א 7434/10

השופט ע' פוגלמן:

           קיבוץ מגל (להלן: המערער) יזם תכנית הרחבה למגורים בקרקעות חקלאיות שאותן הוא שוכר ממינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל). בהתאם להחלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 959, נגרעו הקרקעות ממשבצת הקיבוץ והוקצו למתיישבים שהומלצו על-ידו ללא מכרז. האם זכאי הקיבוץ - מכוח חוזה בין הצדדים או מכוח החלטות מועצת מקרקעי ישראל - לפיצוי בגין אובדן השקעותיו החקלאיות בקרקעות האמורות?

המערער הוא אגודה שיתופית אשר רשומה ומסווגת כקיבוץ, שנוסדה בשנת 1954. בשנת 2001, יזם המערער שינוי לתכנית המתאר המקומית (תכנית מס' מ/336- קיבוץ מגל) לשם הקמת שכונה קהילתית בצמוד לשטחי המגורים הקיימים (להלן: תכנית ההרחבה). במסגרת תכנית ההרחבה, שונה ייעוד חלק ממשבצת הקרקע מייעוד חקלאי לייעוד של מגורים. תכנית ההרחבה הופקדה בחודש מרץ 2005, ופורסמה למתן תוקף ביום 19.6.2006. במסגרת תכנית זו, אושרה בנייתן של 250 יחידות דיור. בהתאם לסעיף 2.2 להחלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 959 שעניינה בניה למגורים באגודות ישובים חקלאיים (להלן: החלטה 959), נגרעו מגרשי הבנייה למגורים ממשבצת הקבע של המערער. בהמשך, חתם המינהל על הסכמי חכירה פרטניים עם המתיישבים בהרחבה, שבמסגרתם נגבו מהם דמי חכירה המחושבים לפי שווי הקרקע על-פי ייעודה למגורים. לשם הוצאת שלב א' של תכנית ההרחבה (שכלל בניית 121 מכלל יחידות הדיור שאושרו) אל הפועל, עקר המערער מטעים שהיו נטועים על השטח שייעודו שונה.

בעקבות עקירת המטעים, הגיש המערער לוועדת הפיצויים שליד המינהל תביעה לפיצוי שאותה סמך על הוראות הסכם החכירה בין המינהל לבין המערער (להלן: ההסכם) והחלטות מועצת מקרקעי ישראל בנדון. במכתבה מיום 20.5.2007, דחתה הממונה על שימושי קרקע במינהל את תביעת המערער, וציינה כי היא לא תועלה לדיון לפני ועדת הפיצויים שליד המינהל. במכתב צוין כי המינהל אינו מפצה יישוב המתכנן הרחבה בשטחיו, וכי במסגרת חישוב עלויות הפיתוח לביצוע ההרחבה הובאה בחשבון עלות פינוי המחוברים (כלומר: עקירת המטעים). בעקבות דחיית דרישתו, הגיש המערער המרצת פתיחה לבית המשפט המחוזי בחיפה. בתובענה טען המערער כי החלטת המינהל שלא לפצותו נתקבלה שלא בסמכות ודינה בטלות. עוד נטען כי סירוב המינהל לפצות את המערער בגין אובדן זכויותיו, השקעותיו והכנסותיו במקרקעין עומד בסתירה להוראות ההסכם ולהחלטות מועצת מקרקעי ישראל הרלוונטיות.

בית המשפט המחוזי בחיפה (כב' השופטת ב' בר-זיו) דחה את תובענת המערער. בית המשפט בחן את סעיף 21 להסכם - שעליו הסתמך המערער בתביעתו לפיצויים - ומצא כי אין לו תחולה בנסיבות שבהן שינוי הייעוד והשבת המקרקעין למינהל נעשו ביוזמת היישוב עצמו. בית המשפט קבע כי בנסיבות העניין חל סעיף 30 להסכם - שעניינו פקיעת החוזה ביחס לכל שטח הכלול בשטח המשבצת שנחתם בעניינו הסכם פיתוח או חוזה חכירה למגרש מגורים - ואיננו כולל הוראה בדבר פיצוי.

בנוסף, נדחו טענות המערער שנסמכו על החלטות מועצת מקרקעי ישראל. בית המשפט מצא כי ההיסטוריה של החלטות מועצת מקרקעי ישראל מלמדת כי אין מקום לפיצוי היישוב כאשר שינוי הייעוד נעשה ביוזמתו וכאשר הוא זוכה בעקיפין לטובת הנאה עקב השינוי. בית המשפט הוסיף כי התנהלות המערער לקתה בחוסר תום לב, בכך שהוא מבקש פיצוי עבור שינוי הייעוד שנעשה ביוזמתו הוא. על כך נסב הערעור שלפנינו.

טענות הצדדים בערעור

המערער טוען כי בית המשפט קמא שגה בקביעתו כי הוא אינו זכאי לקבל פיצוי בגין השקעותיו ואובדן הכנסותיו עקב עקירת המטעים. לפי חוות דעת שמאית שהוגשה לבית המשפט קמא, נאמד הנזק מעקירת המטעים בסך של כשני מיליון וחצי ש"ח. לשיטת המערער, סעיף 21 להסכם וכן החלטות מועצת מקרקעי ישראל הרלוונטיות מקנים לו זכות לקבל פיצוי עקב שינוי יעוד הקרקע והשבתה למינהל, וזאת גם אם יוזם השינוי הוא המערער בעצמו. נטען כי אין כל סתירה בין סעיף 21 להסכם לבין סעיף 30, ואין מניעה כי חוזה יפקע לפי סעיף 30 להסכם, ותקום חובת פיצוי לפי סעיף 21 להסכם. המערער סבור כי גם אם קיים ספק פרשני, יש להעדיף את הפירוש נגד המנסח (כלומר, נגד המינהל).

המערער שולל את הישענותו של בית המשפט על החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 737 מיום 17.12.1995 (להלן: החלטה 737), ואת קביעתו כי ניתן ללמוד ממנה כי כאשר היישוב החקלאי הוא יוזם שינוי הייעוד - אין מקום לפצותו בגין השקעותיו וזכויות במקרקעין. המערער מציין כי החלטה 737 - שעסקה בהרחבות למגורים ביישובים חקלאיים, כאשר ההרחבה ושינוי הייעוד מתבצעים ביוזמת היישוב - בוטלה בפסק-דינו של בית משפט זה בבג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25 (2002) (להלן: עניין שיח חדש), לאחר שנקבע כי התנאים שנקבעו במסגרתה, אשר היטיבו עם היישובים החקלאיים, חורגים ממתחם הסבירות. החלטה 959, שהחליפה את החלטה 737 שבוטלה, אינה כוללת את ההטבות הכלכליות שהיו גלומות באחרונה מהן נהנו היישובים החקלאיים ומומלציהם. לשיטת המערער, השינויים המהותיים בין תנאי ההסדר שבוטל לבין תנאי ההסדר הנוכחי גורמים לכך שלא ניתן להקיש מן האחד אל האחר. כלומר, לא ניתן להישען על ההטבות שהיו גלומות בהסדר הקודם כדי להצדיק את שלילת זכאות היישוב לפיצוי במסגרת ההסדר הנוכחי. לשיטת המערער, החלטה 959 אמנם אינה כוללת הוראה מפורשת בדבר פיצוי היישוב, אך אין לראות בה משום הסדר שלילי לעניין זה. לדבריו, ניתן ללמוד מהחלטות אחרות של מועצת מקרקעי ישראל כי זכות הפיצוי אכן קיימת. בין היתר, מפנה המערער להחלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 1023 מיום 2.5.2005 שכותרתה "הפסקת חכירה בקרקע חקלאית - כללים לקביעת פיצוי בעד קרקע חקלאית המוחזרת לחזקת מינהל מקרקעי ישראל" (להלן: החלטה 1023). לשיטת המערער, החלטה 1023 חלה גם אם שינוי הייעוד והשבת הקרקע למינהל היו ביוזמת היישוב.

עוד נטען כי הרחבתו של קיבוץ מגל וחיזוקו הם בעיקרם אינטרס של המדינה (בין היתר בשל מיקומו של הקיבוץ על קו התפר). כמו-כן, הנהנה העיקרי מבחינה כלכלית מתכנית ההרחבה הוא המינהל, שכן בעקבותיה הוא חותם על חוזי חכירה עם מתיישבים פרטיים שנדרשים לשלם לו דמי חכירה מהוונים. מנגד, המערער הוא שנשא בעלויות התכנון, וכן נדרש להוצאות כספיות משמעותיות לשם הרחבת התשתיות הקיימות לקליטת התושבים החדשים. המערער מדגיש כי תכנית ההרחבה קודמה ואושרה בהסכמת המינהל ובעידודו. לשיטת המערער, יש בשיקולים אלה כדי לתמוך בטענה כי על המינהל לפצותו בגין גריעת האדמות החקלאיות ממשבצת הקבע שלו, ולשלול את קביעת בית המשפט קמא בדבר חוסר תום לב שנפל בהתנהלותו.

המינהל סומך את ידיו על פסק-דינו של בית המשפט קמא, ועל קביעתו כי סעיפי ההסכם והחלטות המועצה הרלוונטיות אינם מזכים את המערער בפיצוי בגין השקעותיו וזכויותיו במקרקעין במצב שבו שינוי ייעוד המקרקעין לצורך הרחבה והשבתו למינהל נעשו ביוזמתו הוא.

המינהל מסכים עם קביעת בית המשפט קמא כי הוראות ההסכם אינן חד-משמעיות. להשקפתו, פרשנות תכליתית של הוראותיו מוליכה למסקנה שלפיה זכאות היישוב לפיצוי לפי סעיף 21 להסכם חלה רק במצב שבו שינוי הייעוד של הקרקע נעשה ביוזמת המינהל ונכפה על המערער. לדברי המינהל, אין כל היגיון בפיצוי המערער שעה ששינוי הייעוד נעשה ביוזמתו. אמנם, הקרקעות נושא תכנית ההרחבה נגרעו משטח המשבצת של המערער, אך הן ממשיכות לשרת את המערער ומוקצות למומלציו. לשיטת המינהל, הפרשנות שבה דוגל המערער אינה עולה בקנה אחד עם ההיגיון שעומד בבסיס ההסכם וביסוד החלטות מועצת מקרקעי ישראל, ואף סותרת את תקנת הציבור.

בנוסף, טוען המינהל כי המערער אינו זכאי לפיצוי מכוח החלטות 959 ו-1023 של מועצת מקרקעי ישראל. לדבריו, החלטה 959 אינה כוללת הוראה בדבר פיצוי היישוב בגין גריעת הקרקע, והדבר אף אינו עולה בקנה אחד עם הגיונה. המינהל מציין כי החלטה 959 טומנת בחובה הטבה משמעותית ליישוב החקלאי (גם אם בהיקף מצומצם יותר מן ההטבה שנכללה בהחלטה 737 שבוטלה על-ידי בית משפט זה בעניין שיח חדש), ובפרט - האפשרות להמליץ למינהל על זהות המתיישבים בהרחבה, בפטור מחובת מכרז, ובמחיר שנקבע על-ידי שמאי המינהל. בנסיבות אלה, סבור המינהל כי אין כל הגיון במתן פיצוי ליישוב במסגרת הליך שמתנהל בהתאם להוראות החלטה זו, והדבר אף סותר את העקרונות שנקבעו בפסק הדין בעניין שיח חדש. בצד האמור, טוען המינהל כי החלטה 1023 אינה קובעת מקור חובה לפיצוי, אלא מסדירה את מנגנון הפיצוי בלבד. כמו-כן, החלטה 1023 קובעת במפורש כי "המינהל יודיע לשוכר על הצורך בהשבת המקרקעין" (סעיף 2 להחלטה), ומכאן למד המינהל שאין לה תחולה כאשר השבת המקרקעין היא ביוזמת השוכר. המינהל מדגיש כי מספר רב של יישובים חקלאיים יזמו שינוי ייעוד של חלק ממשבצת החקלאית למטרת הרחבה למגורים במסגרת החלטה 959, ומעולם לא ניתן פיצוי לפי החלטה 1023. עם זאת, בעקבות תביעת המערער נושא הליך זה, "התעוררו" יישובים נוספים והגישו תביעות דומות. המינהל מוסיף כי המערער לא גילה דעתו כי בכוונתו לדרוש פיצוי לפי החלטה 1023, ועשה כן רק לאחר שפורסמה תכנית ההרחבה. עוד נטען כי אחד מהמטעים שבגין עקירתם דורש המערער פיצוי, ניטע רק בשנת 2002 כאשר תכנית ההרחבה כבר הייתה בשלבי תכנון.

דיון והכרעה

תביעתו של המערער לפיצויים בגין אובדן ההשקעות וההכנסות עקב עקירת המטעים נשענת על סעיף 21 להסכם, ולחלופין על החלטות מועצת מקרקעי ישראל. נבחן את עילות התביעה כסדרן.

העילה החוזית

בלב המחלוקת בין הצדדים - פרשנות סעיף 21(ג) להסכם הקובע את זכאות המערער לפיצוי בעבור זכויותיו והשקעות שביצע בקרקע משבצת ששונה ייעודה והושבה למינהל. לשיטת המינהל, סעיף זה חל רק אם שינוי הייעוד נכפה על המערער; מנגד, לשיטת המערער, סעיף 21(ג) חל בכל מקרה של שינוי ייעוד והשבת הקרקע למינהל, בין אם שינוי הייעוד נעשה ביוזמת המינהל או ביוזמת המערער בעצמו. מחלוקת נוספת בין הצדדים נוגעת למשמעותו של סעיף 30 להסכם. סעיף זה קובע את בטלות החוזה ביחס לכל חלק מהמשבצת שנחתם בעניינו חוזה חכירה נפרד למגרש מגורים. המינהל סבור כי סעיף 30 להסכם חל בנסיבות המקרה, ולכן אין להחיל את סעיף 21 להסכם. מנגד, גורס המערער כי אין מניעה להחיל את שני הסעיפים במקביל - סעיף 21 להסכם קובע את זכאותו לפיצוי עקב שינוי הייעוד, וסעיף 30 להסכם קובע את פקיעתו של ההסכם ביחס לקרקע פלונית כאשר נחתם בעניינה חוזה חכירה נפרד, והכול כדי שלא יחולו שני החוזים בעת ובעונה אחת.

נקודת המוצא לפרשנות חוזה מצויה בלשונו. לשון החוזה היא כלי הקיבול של אומד דעת הצדדים, והיא תוחמת את גבולותיו. ואולם, נקודת המוצא איננה נקודת הסיום. בצד בחינת לשון החוזה, נדרש בית המשפט גם לנסיבות החיצוניות לו, והכול לשם קביעת אומד דעתם הסובייקטיבי של הצדדים במועד כריתת החוזה (דנ"א 2045/05 ארגון מגדלי הירקות אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד סא(2) 1, 23, 28-25 (2006) (להלן: עניין ארגון מגדלי הירקות); אהרן ברק פרשנות במשפט -פרשנות החוזה 388-387 (2001) (להלן: פרשנות החוזה)). שני מקורות אלה - לשונו של החוזה והנסיבות החיצוניות האופפות את כריתתו - "קבילים הם... המעבר מהמקור הפנימי (לשון החוזה) למקור החיצוני (הנסיבות החיצוניות) אינו מותנה בקיום תנאים מוקדמים כלשהם. לא נדרשת כל בחינה מוקדמת אם לשון החוזה היא ברורה, אם לאו" (ע"א 4628/93 מדינת ישראל נ' אפרופים, פ"ד מט(2) 265, 313 (1995) (להלן: עניין אפרופים)). בבואנו לעמוד על הפרשנות הראויה שיש לתת להתקשרות חוזית, יש לבחון גם את האינטרסים, המטרות והיעדים המשותפים אשר ביקשו הצדדים להגשים - מבחינתם הסובייקטיבית - באמצעות החוזה (פרשנות החוזה, בעמ' 404). במקרים שבהם לא ניתן לברר את התכלית הסובייקטיבית של החוזה, נדרש הפרשן ליתן דעתו גם לתכליתו האובייקטיבית, קרי לכוונה ההיפותטית של הצדדים לחוזה, כאנשים סבירים (ראו: דנ"א 2045/05 ארגון מגדלי הירקות אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד סא(2) 1, 28 (2006); פרשנות החוזה, בעמ' 289-287 (2001)). הפנייה לתכלית האובייקטיבית מתרחשת לא אחת כשמדובר בחוזה שאחד הצדדים לו הוא רשות ציבורית, נוכח הקושי לחשוף את התכלית הסובייקטיבית שלו, וההנחה כי "את חוזי הרשות עורכים פקידי הרשות הציבורית, אשר מטרותיהם ואינטרסיהם בעריכת חוזי הרשות מזוהים, וצריכים להיות מזוהים, עם האינטרס הציבורי" (ראו: גבריאלה שלו חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית 31 (2000).